如何推进新型城镇化

如何推进新型城镇化
如何推进新型城镇化

如何推进新型城镇化
以“市民化”为核心推动真正意义上的城镇化
　　新型城镇化不是物的城镇化,而是人的城镇化,这是新型城镇化战略的核心.数据显示,2011年,全国城镇人口首次超过半数,城镇化率达到51.27%.但这一数据是按照常住人口的口径进行统计的.实际上,2010年,户籍人口城镇化率只有34.15%,意味着有2.13亿多城镇常住人口并没有真正成为所在城镇的居民.因此,推动“市民化”是新型城镇化当前的一大关键.“市民化”的程度决定新型城镇化的水平和质量.
　　“市民化”的关键问题之一是户籍改革.安邦此前分析指出,由于户籍的背后捆绑了很多的利益,因此很难一下子彻底取消这种制度,特别是在北京、上海、广州这样的特大城市,将成为国内户籍改革的最后“堡垒”.可以肯定,户籍改革没有“一招鲜”,也无法在全国搞“一刀切”.现实地来看,户籍制度改革应该由中央向地方充分放权,稳步推进改革.从实际情况来看,户籍制度改革越在规模小的中小城市,越容易解决.安邦的智库学者建议,中央在进一步的户籍改革中应该对地方充分放权,让地方主动去改、去突破,可能会推进更快,有更现实的效果.
　　我们认为,国内户籍改革应该抓住如下几个要点：一是中央要对地方充分放权,同时也让地方承担更多地责任；二是自下而上地推进户籍改革,不搞全国“一刀切”,允许地方政府有创新；三是单向改革原则,即户籍制度改革只能推进,不能后退,这可以与地方政府的政绩评估挂钩；四是由政府核心部门综合推动,而不能由公安部门来牵头.因为户籍改革是个重大的综合改革,而不是户籍管理改革.
　　农民的“市民化”是新型城镇化进展的重要体现.正如李克强副总理所言,城镇化要通过推动农村劳动力向城市转移,加快发展介乎农村和大城市间的城镇（包括镇或二三线城市等）,缩小区域差异和城乡差异,改善农村人口的生活条件.在城镇化的模式上,新型城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张,还要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列内涵方面由“乡”变“城”的转变.因此,在农民“市民化”的过程中,必须解决社会保障缺口、农村集体土地流转、新市民就业、城市产业变化等一系列难题.
　　从成都市与重庆市这两个全国统筹城乡综合配套改革试验区的情况来看,虽然已经在某些领域获得了突破和进展,但也面临诸如土地流转、农民利益保障、公共服务不足等难题.有鉴于此,今后在新型城镇化进程中,不应该把重点放在城市建设规模的扩张,更不应该把主要兴趣点集中在利用城乡统筹机会来玩城乡土地指标的游戏.在我们看来,地方政府一方面应该放缓统筹城乡的节奏,消化城乡统筹中存在的问题,另一方面则应重新看待农业产业与城市产业发展的问题,尤其是要发展现代农业,为更高质量地推动城镇化、工业化和农业现代化来发挥作用.
　　此外,“市民化”也需要把握好力度.过慢自然无法适应当前快速城镇化的进程；但过快也可能突然加重城市管理的难度,造成难以应付的局面.尤其要注意的是,不能把“市民化”简单化,变成对官员的一个数字考核.在让新市民进城的同时,最需要努力解决的这些新市民的就业、收入和社会保障等问题,只有让新市民与城市经济、社会保障融为一体,才是真正意义上的市民化,也才能称之为新型城镇化.
　　因地制宜选择不同的城镇化道路
　　中国幅员辽阔,东部、中部、西部各方面情况都有不小的差异.即使是区域内部,各省、各市的实际情况都各不相同.因此,中国的新型城镇化应视为一个复杂的系统来看待,尤其要重视区域差异问题.
　　正如安邦此前所言,新型城镇化作为新一届政府要打的一张经济“王牌”,在不同区域的侧重点也不相同：在东部地区,新型城镇化更多意味着城市经济的转型和升级；而在相对落后的中西部地区,新型城镇化更多意味着如何建设和发展的问题.在投资、城乡统筹、环境保护、节能降耗、土地政策、产业转移等各个方面,中央不应该在全国实行“一刀切”政策,中西部地区应该得到更多差异化的政策.
　　安邦研究团队认为,可以从规模（人口及经济等指标）、区域（东、中、西,或沿海、内陆地区）两个维度,划分不同的情况,据此选择不同的新型城镇化道路.
　　从人口规模来看,我国目前并没有特别合适的城市划分标准.1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定,大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市,中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市,小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市.但这部规划法已于2008年1月1日废止,且同时实施的《中华人民共和国城乡规划法》并没有设定城市规模的条文.学术界2010年曾提出了新的标准,不过目前使用范围有限.2010年,中国中小城市科学发展高峰论坛组委会、中小城市经济发展委员会与社会科学文献出版社共同出版的2010年《中小城市绿皮书》依据中国城市人口规模现状,提出的全新划分标准为：市区常住人口50万以下的为小城市,50万-100万的为中等城市,100万-300万的为大城市,300万-1000万的为特大城市,1000万以上的为巨大型城市.很明显,当前城镇化率水平、人口规模不同的地区,其城镇化道路应该不同.
　　以北京和上海为例,2011年北京市常住总人口为2018.6万人.其中,常住外来人口达742.2万人；截至2012年9月底,上海常住人口约为2371万人,常住外地人口约965万人.如何管理如此庞大且仍在继续增长的人口以及相关的经济社会事务,成为京沪等超级城市今后城镇化不得不面对的课题.中西部地区的情况不同,城镇化率较低、城镇人口较少.比如,广西壮族自治区2012年城镇化率仅为43.6%.在广西首府南宁,2009年城镇化率约为51%；2010年南宁中心城区人口约210万,最大规模的城镇不过20万人,大部分县城人口规模都小于10万人.85个建制镇中,镇区规模1万人以下的占到93%,基本上处于初期城镇化模式阶段.因此,如何推动城镇化率稳步增长并同时保障产业、经济、收入、城市建设等方面相应跟上城镇化步伐则是中西部各地的主要挑战.
　　从区域差异来说,应因地制宜选择不同的新型城镇化道路.尤其是对于中西部相对落后的地区,它们的城镇化处在与东部地区不同的进程中,应该有不同的城镇化政策和城镇化重点,在发展和建设上应该得到更多的倾斜政策和发展空间.但是,中西部落后地区的城镇化不是东部地区城镇化的重复,也应该坚定执行中央对新型城镇化的集约、智能、绿色、生态等要求.在区域内部来看,新型城镇化并不意味着所有资源都向大城市集中,而是要构建多层次的城市体系.
　　新型城镇化应该构建多层次的城市体系
　　中国人口巨大,城市众多.据不完全统计,不包括港澳台,到2011年,中国有660个城市,包括4个直辖市,282地级市,374县级市；此外,中国还有大约2万个镇,2万个乡.如此大规模的城镇,未来的城镇化必须考虑城镇体系的问题.一个现实是,在不少省区市,存在一个“中心城市”,但之外便是经济社会影响力明显偏弱的中小城市（城镇）.这与目前行政资源过分集中有一定关系,但反映在城市体系上则是“一强多弱”,缺乏层次鲜明的城市体系.
　　“十二五”规划中提出走有中国特色的城镇化道路,即以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展,科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市的压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市一体化建设和网络化发展.国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成曾撰文指出,“城市群是城镇化的主要载体”.一个地区是否形成了城市群,需具备3个条件：一是一定要有大都市,没有大都市,都是中小城市,各自的辐射半径就很小,城市和城市之间的联系就没有那么强；而是要有一定的城市数量；三是城市之间的联系十分密切,功能能够互补.
　　有些省份开始打破当前的局面,提出多层次的新型城镇化体系.以湖南省为例.根据该省2012年下半年发布的《湖南推进新型城镇化实施纲要（2012-2020）》,到2015年,湖南全省城镇化水平超过50%,并建成长沙等6个特大城市和郴州等6个大城市.该实施纲要明确提出,要以城市群为主体形态、以长株潭城市群为核心、以中心城市为依托、以县城和中心镇为基础,构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系.在壮大区域中心城市方面,强调长沙要进一步提高在全省的城市首位度,到2015年长沙中心城区人口达400万以上,到2020年达500万以上；株洲、湘潭中心城区人口到2015年均超过100万.针对湖南省县城和中心镇规模偏小、带动能力偏弱、功能不完善等问题,该实施纲要提出大力推动县城和中心镇的提速发展,规划到2015年,40个县（市）中心城区人口过20万,50个建制镇镇区人口达3万以上.
　　2012年11月底,重庆官员表示,当地准备“打造梯级城市群”,大力推动建设6大区域中心城市,希望在主城和小县城之间建立起次级城市,同时,培育100个小城镇,发展县域经济,这一系列举措就是为了建立起合理的城市群落,让当地居民都能在家门口实现安居乐业,而不是大家都跑步到主城.据规划,到2020年,主城只承载全市三分之一的人口,其余的人口则分布在区域中心城市和小城镇.
　　可以说,各地能否构建起多层次的城市体系,将在一定程度上决定当地的城镇化质量.从全国来看,考虑到中国的具体国情,能否建立一大批富有活力、协调发展的中小城市（包括镇）,将关系到新型城镇化的成败.推动大批镇转为小城市,将是新型城镇化过程中可以充分利用的指挥棒.
　　形成产业各异的城市类型
　　“千城一面”是最近二三十年来中国城镇化的一个“畸形”特点.中国大部分城市的高层建筑、道路似乎都是“孪生姐妹”,“南方北方一个样,大城小城一个样,城里城外一个样”,没有各自的城市个性,区别不过是看谁的大饼摊得大小.这与地方城市规划相互攀比、求新求洋等有很大的关系,同时也反映了城市产业规划上的雷同.
　　我们认为,从产业发展的角度来看,各地需要根据资源禀赋、产业基础等因素,建设资源型城市、工业城市、商业城市、金融城市及综合性城市等多种类型.
　　目前,各地城市对产业出现一股“战略新兴产业”热潮.这表现在资源型城市拼命提高非资源产业在经济中的比重,并将之视为经济结构调整和升级的唯一出路；也表现在不少城市（包括县城）对光伏等新兴产业盲目上马而受挫上.
　　资源型城市有转型的必要,但并非想办法彻底摆脱资源产业,而应想办法用好资源丰富这一优势,同时向周边产业延伸,形成健康、可持续的发展模式.根据国外较为成功的经验来看,主要有四种模式.一是优势延伸模式,即加拿大萨德伯里的转型模式.该模式强调充分延伸既定优势,将优势资源变换为区域经济发展的全面优势,既可以是产业链向下游延伸的轻工业-重工业模式,也可以是产业链向上游延伸的绿色农业模式.二是优势互补模式,即德国鲁尔的转型模式.转型中避免产业趋同现象,通过区域合作和经济一体化发展配套产业,借助整体区域环境的比较优势,从专业化分工与协作的视角,在城市群中形成经济互补优势的产业群.三是优势组合模式,即美国休斯敦的转型模式.该模式强调资源优势、区位优势、产业优势的有机组合,实现主导产业结构的多元化,伴随着产业集群的建立,使得企业之间的乘数效应和技术外溢不断增强,关注不同产业群的协同关系.四是优势再造模式,即法国洛林的转型模式.这种模式下,随着原来优势资源的衰退,重新认识和确立新的发展优势,适用于资源枯竭型城市因地制宜的发展主导产业.
　　不少城市（包括县城）对光伏等新兴产业盲目上马而受挫,在这江西新余、江苏无锡、广西兴安等地的案例中较为突出.
　　新型城镇化中的城市产业发展,大力发展城市服务业、现代服务业是一个重要的方向.国务院副总理李克强多次强调,“十二五”建立扩大内需的长效机制,关键在于城镇化,在城镇化中要加大对劳动密集型服务业和知识密集型服务业的支持力度.服务业是内需潜力最大的产业,也是吸收劳动力最多的行业,而中国的服务业总体上还是短板.因此,在新型城镇化过程中,发展服务业是一个重要选择.
　　以农村土地改革为城镇化建设用地开源
　　新型城镇化必然涉及土地问题,一方面城镇化意味着更大的城镇建设用地需求,另一方面意味着农村土地可能更为集中且部分转为建设用地.此外,不少地方推动农民“市民化”需要土地作为推进这一进程的资本.目前,户籍制度和土地制度改革联动已成为新型城镇化建设的一个共识.
　　2012年12月24日,十一届全国人大常委会审议土地管理法修正案草案.该草案删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿,以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容.草案第47条第一款明确规定：“征收农民集体所有的土地,应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序,给予公平补偿.”这意味着,此次草案内容调整后,对农村集体用地征地的补偿将有可能按照市场化的方式来进行.
　　在安邦研究团队看来,土地制度改革的一个重要内容就是要提高农村土地价格,要让土地收益更多地进入农民自己的口袋.这样一方面可以提高城镇化推进的成本,逼迫各地放慢推进城镇化的速度,从而进一步更加注重土地的集约使用,提高土地的使用效率.另外,农民通过土地制度改革拿到更多财产收益,既可以缩小日益严重的贫富差距,也可以推进其更好更快地融入城市,从而进一步提高中国城镇化的质量.
　　而让“土地”成为一种资本,还需要做不少工作.比如,2012年年底全国农业工作会议中提到的“5年内基本完成农村土地承包经营权确权登记工作”.农业部最近明确表示,未来将扩大农村土地承包经营权登记试点范围,争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作；加快推进农村土地承包经营权流转管理和服务体系建设,探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度；加大对种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体的扶持力度.农业现代化将为新型城镇化提供粮食安全方面的保障支持.“小产权房”也是新型城镇化迫切需要解决的一个顽疾.实际上,小产权房问题的实质是农村宅基地使用权不能自由流转、集体土地使用权不能进入一级市场流转.新型城镇化过程中,要彻底根治小产权房问题还得靠农村土地流转制度.
　　改革城市行政体制为新型城镇化创造制度动力
　　李克强副总理多次强调,推动城镇化,把农民工逐步转为城市市民,需要推进户籍制度改革；城镇基础设施和保障房建设,还要完善融资和管理机制；城镇化必须确保粮食安全,这关系到严格保护耕地和发展现代农业等问题,也要靠改革的办法来推动.他指出,把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来,形成叠加效应,中国经济就有长久持续的动力.为此,推动政府行政体制改革、理顺行政体制成为必然之举.
　　国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁近期撰文指出,城镇化的改革要突出重点.他认为,放开户籍管理体制,从解决长期举家迁徙的外来人口入手是重点；提高农村征地补偿,逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发也是重点；改革城市间的行政管理体制、降低设市标准也应该是重点.
　　中国现有6.9亿统计上的城镇人口,有660个城市,显然城市的比重相对于人口来说不相适应.李铁指出,即使把全部近2万个镇全部设市,我国的城市也不算多.从现实来看,解决设市问题,也有利于调动中小城市加快户改进程的积极性.据统计,我国镇区人口在5万人以上的建制镇有754个,率先把这些经济实力较强、镇区人口已经形成一定规模的镇改“市”,我们的城市数量也就在1400多个,至少比现在的城市数量多了一倍多.如果在户改的同时,实行设市的改革将在推进城镇化的城市行政管理体制改革中迈出实际的一步,而且会受到这些城镇政府的强烈支持.
　　安邦此前在《每日经济》研究简报中也指出,“撤镇变市”正成为部分地区加快城镇化的抓手.浙江省副省长陈加元日前在该省小城市培育试点工作现场推进会上表示,浙江正在争取试点撤镇设市,参与试点的有宁波奉化溪口、象山石浦、杭州富阳新登、余杭塘栖、温州乐清柳市、瑞安塘下、绍兴诸暨店口、金华东阳横店等27个镇.某镇领导就表示,“就生产总产值而言,我们已超出中西部一些县的规模,但是我们的行政配给却仍然只是一个镇的标准,这对我们的发展不利,尤其是近几年受土地要素制约,当地一些企业纷纷外出寻找发展空间”.在安邦研究人员看来,将一些有实力的镇升格为小城市,对政府来说是一种“最便宜”的做法,对上级政府来说,基本上只需要给政策、给行政编制,地方就会想方设法来吸引资金来搞建设.
　　在城市行政体制改革的内容中,财税关系也可能将进一步理顺.国内官方学者表示,在官方增加对城市投入以及城市公共基础设施改善的过程中,城市居民获得了较大的利益.城镇化的目标是让外来者也能平等地享受和当地居民同等的福利,中国当前在推进城市化进程中之所以提出“农民工市民化”的口号正是基于上述考虑.这一口号看似简单,但事实上涉及政府财政支出、农村土地制度、城市发展导向等一系列改革.李铁表示,既得利益群体目前已非常庞大,这一人群拥有足够的话语权去影响媒体和决策者,这将进一步加大克服阻力的难度.他举例说,据其调查,北京和上海大部分本地居民都反对异地高考.因此,不难发现,如何调整当前的既有利益结构,将成为现阶段中国城镇化发展首先需要解决的难题.
　　从这个角度来看,未来城市之间行政及财税体制有可能会有所调整,比如对吸纳人口规模较大的城市（镇）赋予更大的行政权力,并在财税方面提供更多支持,以推动新型城镇化的顺利进行.
　　破除城市内部“二元结构”提升城镇化质量
　　新型城镇化的立足点之一是“缩小城乡差异”,但并非对城市内部“二元结构”视而不见.
　　2012年9月25日,国务院副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上指出,我国当前资源枯竭城市及工矿区的居民仍有6000万至7000万人,其中相当一部分还住在棚户区,成为我国城市内部二元结构的集中反映.这既是历史遗留的问题,也是我国推进现代化进程、建设和谐社会迫切需要解决的问题.他强调,要深入贯彻落实科学发展观,加快资源型城市可持续发展,推动独立工矿区转型,加大棚户区改造力度,“三位一体”推进,着力破解城市内部二元结构难题,带动内需扩大和就业增加,走可持续的新型城镇化道路.
　　李克强指出,要把资源型城市转型和棚户区改造作为推进新型城镇化的重要任务.城镇化是我国发展的一个大战略,城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变.各级政府要按照转变经济发展方式的要求,积极创造转型发展的环境.突出加大棚户区改造力度,集中力量一场一场打“歼灭战”,由“大片”至“小片”,逐步完成城市和工矿棚户区的改造任务.
　　公开信息显示,辽宁在棚户区改造上取得了不少经验.2012年12月,中国社科院和联合国人居署合作完成的《城市化进程中低收入居民住区发展模式探索――辽宁棚户区改造经验》在京发布.该报告认为,辽宁棚户区改造成功解决了资金瓶颈和土地难题,接近97%的居民都拥有了完全产权住房.
　　而在新疆喀什,老城改造进展颇为坎坷.2001年,喀什市政府提出规模庞大的老城区改造计划.不过,由于老城建筑改造风格及补偿标准的争议,这项工程在近9年的时间里进展缓慢.同时,喀什的改造也引起了世界的关注,因为这里拥有其他中亚国家无法比拟的伊斯兰老城建筑风格.2010年,喀什市政府重新启动老城改造,并宣布实施“自主拆迁”.地方政府向老城居民承诺,居民可自行拆除危旧老房.当地官员介绍,老城改造主要是原地重建、异地置换和拆迁补偿三种方案,大多居民选择了原地重建.来自喀什市政府的数据显示,截至2012年8月,老城区累计开工改造危旧房1.7848万户、191.45万平方米.
　　中央对各地棚户区改造已经做了具体要求.2012年12月底,住房城乡建设部等七部门联合发出通知,要求加快推进棚户区（危旧房）改造.该通知指出,已纳入中央下放地方煤矿棚户区改造范围的煤矿棚户区,2013年年底前要基本建成；国有林区棚户区和国有林场危旧房改造中任务较少的省（区、市）要争取在2013年年底前完成改造,其他省（区、市）要力争在2015年年底前基本完成；还未完成的国有垦区危房改造,力争在2015年年底前全面完成,有条件的地区要争取在2014年年底基本完成.
　　因此,与民生息息相关的棚户区改造等措施将成为破除城市内部“二元结构”、提升新型城镇化质量的一项重要内容.
　　从城市资产运营角度实现良性运作的城镇化
　　对于新型城镇化,各地目前基本上都在想怎么做大、上规模.换句话说,本质上是增加多少城市建设面积,增加多少楼宇、多少人口等增量.安邦这几年一直在提“后土地经济时代”,这个概念已经为越来越多的政府所了解和认同.实际上,在新型城镇化建设上,“后土地经济时代”最重要的思维转变,就是从增量转向存量、从城市建设转向城市管理.
　　安邦首席研究员陈功博士认为,城市是一系列城市资产管理的函数,将城市作为系统函数对待,整个城市系统,由“土地、建筑、设施、控制、文化……”等城市子系统的效益所组成的.从城市函数的角度来看,首先,城市的存在取决于多项因素,而不仅仅是取决于建筑；其次,城市价值取决于多项因素,而不仅仅取决于某一项因素；第三,城市管理的提升,必须着眼于多项因素,而不能仅仅局限于某一因素.很多地方城镇化建设把精力放在土地上.但土地资源是相当稀缺的,开发到一定程度便会遭遇瓶颈.
　　安邦研究团队认为,建筑物、基础设施等有形资产是极其重要的城市资产,但并不是唯一的资产,城市的资产还包括文化、制度、习俗等与人类生活密切相关的城市文明,它们是城市的无形资产.而城市管理的内容,除了对土地、建筑物、基础设施等有形资产的管理运作之外,还包括对城市文化、习俗、生活方式等无形资产的管理协调,通过管理来提高效率、完善城市公共服务,通过管理来增强城市的活力和生命力,从而使城市可持续发展.
　　具体来说,城市建设和固定资产投资是着眼于未来有形资产的投资,它关注城市发展的增量,期待未来不确定的收益.大规模的固定资产投资,除了让GDP数据好看以外,还需考虑地方财政的承受力.而城市管理是着眼于现在,通过对现有存量的管理,来获取当下的效益.
　　如果将有形资产和无形资产都纳入城市资产的范畴,并以此作为城市管理和运营的考量因素,那么各地投资推动型的城镇化将向需求型和管理型的优质的城镇化转变.
　　总之,如何推动新型城镇化是一篇极为复杂的大文章,而且关系到中国未来十到二十年,甚至更长时间的发展.我们注意到,据媒体披露的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》部分内容,未来的城镇化进程涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市、1万多个城镇,据估计投资可能达40万亿元.如此大的投资建设规模,对于中央和地方政府有强烈的吸引力.但令人担心的是,如果新型城镇化按照旧的模式一下子铺开摊子,如何能保证提高城镇化的质量?如何体现集约、智能、绿色、生态?如何体现外来人口“市民化”这一核心内涵?在我们看来,新型城镇化作为一种战略安排,它应该是个长线机制,在长时间内推动城镇化的内涵转变,在未来若干年持续、稳定地发挥作用,而不是一个短期规划.为此,中国应该在多个方面科学研究,审慎布局,扎实推进,才有可能推动新型城镇化的顺利发展,实现新型城镇化的战略目标.